Multidimenzionalno uvjetovanje i drugi detalji o ključnom summitu za europski proračun   

Čelnici zemalja članica Europske unije pokušat će u petak i subotu na prvom fizičkom samitu od izbijanja pandemije koronavirusa postići dogovor o višegodišnjem proračunu i planu za oporavak gospodarstva od posljedica  koronakrize.

Teško je predvidjeti koliko će samit trajati i hoće li doći do dogovora. “Do prije tjedan dana nije bilo znakova da bi moglo doći do dogovora, ali u posljednja tri dana ozračje se promijenilo. Postoji veliki pritisak i vidljiv je interes većine da dođe do dogovora,” rekao je u četvrtak diplomatski izvor vrlo dobro upućen u stanje pregovora.

>>>‘Štedljiva četvorka’ ublažila stavove ususret novoj rundi pregovora o EU proračunu: diplomati

Ne isključuje se mogućnost da se samit produlji i na nedjelju, a ne bude li dogovora, može se očekivati još jedan tijekom srpnja.

Dugoročni proračun

Višegodišnji financijski okvir (VFO) je sedmogodišnji proračun Europske unije. Za razliku od nacionalnih proračuna, koji se uglavnom koriste za pružanje javnih usluga i financiranje sustava socijalne sigurnosti, europski proračun je investicijski proračun koji omogućuje dugoročnije planiranje ulaganja u političke prioritete Unije.

“Plan za oporavak nazvan “EU sljedeće generacije” (NGEU) predložen je u iznosu od 750 milijardi eura – 500 milijardi koje bi se dodjeljivale kao bespovratna pomoć i 250 milijardi kao zajmovi.”

Pregovori o tom dokumentu uvijek su teški i komplicirani i za dogovor je potrebna suglasnost svih zemalja članica. Ovaj put je još složenije jer se pregovara i o planu za oporavak, koji zajedno s VFO-om predstavlja nedjeljivu cjelinu.

Podloga za raspravu je prijedlog predsjednika Europskog vijeća Charlesa Michela. On je u tom dokumentu, tzv. pregovaračkoj kutiji, predložio VFO za razdoblje 2021. do 2027. godine u iznosu od 1074 milijardi eura, 26 milijardi eura manje od prijedloga Komisije, ali je zadržao prijedlog plana za oporavak u iznosu i obliku u kojem ga je predložila Komisija.

Plan za oporavak nazvan “EU sljedeće generacije” (NGEU) predložen je u iznosu od 750 milijardi eura – 500 milijardi koje bi se dodjeljivale kao bespovratna pomoć i 250 milijardi kao zajmovi.

Proračun EU-a puni se najvećim dijelom izravnim uplatama država članice, koje jedan mali dio svog bruto nacionalnog dohotka stavljaju na raspolaganje europskom proračunu te prihodima od dijela carina i poreza na dodanu vrijednost.

>>>Prijedlog europskog proračuna podrazumijeva 42% veći doprinos Njemačke: Die Welt

Što se tiče plana za oporavak, do sredstava bi se došlo tako što bi se Komisija povoljno zadužila na financijskim tržištima koristeći svoj najviši mogući kreditni rejting.  Za to će trebati podići gornju granicu vlastitih sredstava, odnosno proračunskih prihoda, što će služiti kao jamstvo za zaduživanje.

Odluka o podizanju gornje granice vlastitih prihoda europskog proračuna mora se ratificirati u svim zemljama članicama.

Prijedlog da se oporavak financira zaduživanjem na financijskim tržištima prihvatljiv je svim zemljama članicama i to je zasad jedino oko čega se svi slažu. Svi su svjesni da se u suočavanju s posljedicama pandemije moraju poduzeti izvanredne mjere jer bi inače u pitanje mogla doći i sama opstojnost EU-a.

Oko svega ostaloga postoje razlike u stajalištima zemalja članica – visine VFO-a i plana za oporavak, omjera bespovratne pomoći i zajmova, uvjeta za korištenje sredstava, alokacijskih kriterija, rabata, novih izvora proračunskih prihoda.

Uvjetovanje u nekoliko dimenzija

Čini se da će pitanje uvjetovanja korištenja sredstava, posebice uvjetovanje poštivanjem načela vladavine prava biti jedno od najtežih.

Uvjetovanje ima nekoliko dimenzija. Jedna je povezanost između načela vladavine prava i korištenja europskih sredstava.

Riječ je o iznimno osjetljivom pitanju budući da svaka članica ima pravo veta zbog pravila o jednoglasnom odlučivanju. Predsjednik Europskog vijeća Charles Michel predložio je da se odluke o sankcijama za nepoštivanje načela vladavine prava odlučuje kvalificiranom većinom. Na taj je način puno teže izglasati sankcije u odnosu na prijedlog Komisije, koja je predložila da njezin prijedlog prolazi ako protiv njega ne bude glasala kvalificirana većina.

Nizozemci svoje stajalište obrazlažu željom da se struktura gospodarstava u najteže pogođenim zemljama promijeni nabolje, da postanu otpornija na krize i stoga u jednoglasnom odlučivanju vide polugu za pritisak na te zemlje da provedu strukturne reforme.

>>>Lideri EP-a odbacili ‘razočaravajući, nezadovoljavajući’ prijedlog europskog proračuna

Puno zemalja podržava uvjetovanje načelima vladavine prava, ali dobar dio njih pristupa pragmatično ističući da je prvo potrebno postići dogovor, do kojeg bi, zbog pravila o jednoglasnosti, bilo teško ili nemoguće doći, ako se na tome bude inzistiralo.

Mađarska je zaprijetila vetom ako se bude na tom inzistiralo. Mađarski parlament je izglasao rezoluciju u kojoj ovlašćuje premijera Viktora Orbana da spriječi to uvjetovanje te da traži obustavu postupka koji se protiv Mađarske i Poljske vodi u okviru članka 7. Taj članak kao krajnju mogućnost predviđa oduzimanje prava glasa onim zemljama članicama koje ustrajno krše načela vladavine prava.

>>>Finska želi manje darivanja, više zajmova: paket za oporavak

S druge strane, Finska, koja inzistira na tom uvjetovanju, najavljuje da bi mogla tražiti da njezin parlament dvotrećinskom većinom odobri dogovor o cijelom paketu, što stvara dodatni pritisak u pregovorima.

Drugi oblik uvjetovanja je upravljanje sredstvima za oporavak. Nizozemska, najglasniji predstavnik tzv. štedljive četvorke, u kojoj su još Austrija, Danska i Švedska, traži  da odluke o odobravanju nacionalnih planova za oporavak i isplati sredstava za njihovu provedbu donose sve zemlje članice jednoglasno.

Michel je predložio da se odluke o odobravanju nacionalnih planova donose kvalificiranom većinom, a odluke o isplati sredstava donosila bi Komisija uzimajući u obzir mišljenje država članica.

Čak i  neke zemlje iz skupine štedljivih smatraju nizozemsko stajalište neprihvatljivim. Michel je probao testirati neka rješenja za to pitanje, ali zasad kod Nizozemaca nema pomaka, doznaje se iz diplomatskih izvora.

Nizozemci svoje stajalište obrazlažu željom da se struktura gospodarstava u najteže pogođenim zemljama promijeni nabolje, da postanu otpornija na krize i stoga u jednoglasnom odlučivanju vide polugu za pritisak na te zemlje da provedu strukturne reforme.

Nacionalni planovi

Zemlje članice trebat će, da bi mogle koristiti sredstava za oporavak, izraditi svoje nacionalne planove za oporavak i reforme za razdoblje od 2021. do 2023. u skladu s Europskim semestrom, odnosno specifičnim preporukama koje Komisija upućuje svim zemljama članicama. Do sada su zemlje članice te preporuke slijedile slabo, u vrlo maloj mjeri.

Nizozemci sada traže da te proračunske, reformske i investicijske preporuke postanu obvezne, čime bi zapravo prestale biti preporuke, čije je ispunjavanje poželjno, ali se zemljama članicama do sada prepuštalo kako će ih i u kojoj mjeri ih provoditi.

>>>Rutte krenuo u proračunske pregovore s jabukom i bigorafijom Chopina: mi Nizozemci vrlo smo škrti

Treća dimenzija uvjetovanja vezana je uz provedbu Europskog zelenog plana, čiji je cilj da EU do 2050. postane klimatski neutralna. Michel je predložio da da se najmanje 30 posto  proračunskih sredstava mora ulagati u ostvarivanje zelenih ciljeva, dok je Komisija predlagala 25 posto.

Povezivanju sredstava za oporavak i klimatskih ciljeva EU-a za 2050. godinu protivi se Poljska, koja jedina nije prihvatila cilj o klimatskoj neutralnosti. Ali, tome se također protive Estonija i Bugarska koje su prihvatile cilj o klimatskoj neutralnosti.

Hrvatska može računati na milijarde eura

Prijedlog cijelog paketa u obliku u kojem ga je iznio Michel za Hrvatsku je prihvatljiv, uz neke primjedbe s kojima bi ipak mogla živjeti  pod uvjetom da bude usvojen u obliku u kojem je predložen.

Iako je nezahvalno prognozirati s obzirom na različite vrste kalkulacija, Hrvatska bi iz instrumenta “EU sljedeće generacije” mogla dobiti između 9,5 do 10 milijardi eura, od čega dvije trećine kao bespovratnu pomoć, a jednu trećinu kroz povoljne zajmove.

>>>U prijedlogu Komisije tri sigurnosne mreže, velebni novac za Hrvatsku: EU sljedeće generacije

Hrvatska bi iz instrumenta “EU sljedeće generacije” mogla dobiti između 9,5 do 10 milijardi eura, od čega dvije trećine kao bespovratnu pomoć, a jednu trećinu kroz povoljne zajmove.

Tome treba dodati još oko 12 milijardi eura iz VFO-a za razdoblje od 2021. do 2027. godine. To bi bila nacionalna omotnica za koheziju i poljoprivredu, ne računajući sredstva na koja može računati iz drugih programa, poput Obzor Europa ili zdravstvenog programa pa bi ukupni iznos mogao biti i preko 22 milijarde eura.

Michel je predložio da najveći dio sredstava, 70 posto,  iz Fonda za oporavak i otpornost (RFF) bude  ugovoren 2021. i 2022. a preostalih 30 posto do kraja 2023. godine. Cijela omotnica trebala bi biti isplaćena do 2026. godine.

Predložio je i promjenu alokacijskih kriterija. Za prvih 70 posto sredstava koristili bi se alokacijski kriteriji koje je koristila Europska komisija u svom prijedlogu, odnosno stopa nezaposlenosti u razdoblju od 2015. do 2019. godine, BDP po glavi stanovnika i udio u ukupnom stanovništvu.  Za preostalih 30 posto ubačen je novi kriterij – ukupni pad BDP-a u 2020. i 2021. godine, dok bi se zadržao kriterij BDP po glavni stanovnika i udio u ukupnom broju stanovnika EU-a.

Prema diplomatskim izvorima, ta promjena alokacijskih kriterija nije prihvatljiva većini država članica, među njima i Hrvatskoj.

Proračunski rabat

Michel je predložio zadržavanje prava na proračunski rabat za Dansku, Njemačku, Nizozemsku, Austriju i Švedsku. Sustav rabata je uveden kako bogatije članice ne bi uplaćivale nerazmjerno više u odnosu na svoj bruto nacionalni dohodak. Za svaku od ovih zemalja Michel je predložio paušalni iznos za koji bi se smanjio njihov doprinos proračunu. To smanjenje njihovih doprinosa nadoknadile bi druge članice. Hrvatsku bi po nekim izračunima to moglo koštati oko 180 milijuna eura, ukupno za sljedećih sedam godina.

>>>‘Prijatelji kohezije’ zatražili status quo VFO-a, ukidanje nepravednih rabata

Komisija je predlagala postupno napuštanje tih rabata, to podražava i većina drugih članica, među njima i Hrvatska, a Michelov prijedlog je očiti ustupak kako bi se štedljive članice odobrovoljilo da prihvate cijeli paket.

Rečenica za Hrvatsku

Michel je u svom novom prijedlogu zadržao elemente iz svog ranijeg prijedloga iz veljače kojim se uvažavaju neke specifičnosti Hrvatske, to jest činjenica da je ona najmlađa članica koja koristila samo jedan sedmogodišnji proračun. Michel je zadržao paragraf, koji kaže da “manje razvijene regije u zemljama članicama koje su koristile samo jedno programsko razdoblje kohezijske politike, imaju pravo na dodatnu alokaciju od 300 milijuna eura za svoje najmanje razvijene regije”. Jedino Hrvatska odgovara toj definiciji, jer su sve druge zemlje već koristile više od jedne sedmogodišnje financijske perspektive.

>>>Plenković pozdravio kvartalni BDP, ‘izdašnu’ alokaciju EU za RH: Vlada

Za Hrvatsku i druge neto-korisnice europskog proračuna vrlo je povoljan i prijedlog da se sufinanciranje projekata iz nacionalnih proračuna za manje razvijene regije zadrži na 15 posto, kao što je i u sadašnjem VFO-u te prijedlog da se za provedbu projekata od potpisivanja ostave tri godine, tzv. pravilo N+3.

Za razvijenije regije stopa nacionalnog sufinanciranja bila bi to veća što je BDP viši.

Za Hrvatsku i druge neto-korisnice europskog proračuna vrlo je povoljan i prijedlog da se sufinanciranje projekata iz nacionalnih proračuna za manje razvijene regije zadrži na 15 posto.

Iznosi i omjer bespovratnih sredstava i povoljnih zajmova

Četiri štedljive zemlje nezadovoljne su i visinom VFO–a koje je predložio Michel. Austrija i Danska traže da VFO bude još manji – 1050 milijardi eura, dok Nizozemci i Šveđani nisu izlazili s konkretnom brojkom, ali im je Michelov prijedlog od 1074 milijarde eura previsok.

Međutim, ako se promijene iznosi, onda se mijenja cijela arhitektura sveobuhvatnog paketa, što bi dodatno zakompliciralo pregovore.

Štedljiva četvorka nije zadovoljna ni prijedlogom da se sredstava dodjeljuju kao bespovratna pomoć i radije bi da bude u obliku povoljnih zajmova.

Prvi samit bez fizičke nazočnosti novinara

Novinari neće imati pristup zgradi u kojoj se održava sastanak na vrhu. Dio delegacija će s novinarima komunicirati u svojim nacionalnim Stalnim predstavništvima ili u blizini zgrade gdje se održava samit, a dio će imati virtualne konferencije za novinare.

U Vijeću ističu da je prvi prioritet pružiti sigurnost sudionicima samita. Svi će morati ući s maskama, neće biti protokolarnog rukovanja.

>>>Austrija traži da pomoć ode ‘najsiromašnijima od siromašnih’, Hrvatskoj: COVID-19

Sastanak se održava najvećoj prostoriji, koja može primiti 330 ljudi, poštovat će se razmak od 1, 5 metra, a u situacijama gdje to nije moguće morat će se nositi maske.

Broj članova nacionalnih izaslanstava ograničit će se na šest, dok je uobičajeni prosjek 19 članova.